《国有土地上房屋征收与补偿条例》的条文精神的解读

原有的房屋拆迁条例（自2001年1月1日起实施）经过多年的实践证明，已经完全不适应社会的快速变迁的需要和发展。新的拆迁条例，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》经过重重坎坷，终于面向大众。这部条例于2011年1月21日起正式颁布实施。作为律师，我也不免对该条例的一些亮点作些解读。

一、进步之一：拆迁人和被拆迁人法律定位关系明确

第4条：市、县级人民负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

第5条：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

也就是说，国有土地上的房屋征收与拆迁补偿是定位于政府的行政行为，也就是政府的征收和补偿行为，不再是原条例中拆迁人获得政府颁发的拆迁许可证，然后由拆迁人与被拆迁人进行拆迁补偿的“平等”的民事法律关系。表面看来，原拆迁条例中的拆迁人和被拆迁人在拆迁整个过程中是“平等的”，这样看来，双方之间可以进行协商，处理拆迁及相关补偿的问题，似乎更加体现“双方的意思自治”原则。仔细一推敲，原条例中规定的拆迁许可证的颁发规定，拆迁纠纷需要首先经过房屋行政主管部门的行政裁决，才能提起行政诉讼等无疑表明，政府是民事拆迁过程的“幕后黑手”，况且，我国的土地所有权为国家所有，这样一来，原拆迁条例中的规定是不能体现拆迁中实际上平等的民事关系。原条例中的拆迁人与政府在拆迁补偿过程中的幕后交易也确实难以暴露。

新的国有土地房屋征收与补偿，第4条明确规定，政府是征收与补偿的组织者和实施者，并且，单独成立了房屋征收部门。该部门就相当于原条例中的“拆迁人”的位置。这次的修改，把拆迁补偿的政府部门从原来的幕后直接拉到舞台上来，与被拆迁人面对面解拆迁迁补偿问题，这样，不仅能够让台下的群众起到很好的监督左右，而且，还能让政府的征收补偿行为置于阳光之下。

况且，第5条规定，房屋征收部门可以委托实施单位。也就是说，如果政府对拆迁补偿不是很专业，是可以委托其他单位的，但是其他单位承担的工作，只是政府部门的辅助，比如“房屋征收单位不得以营利为目的”，而原拆迁条例中的些规定，拆迁人明显体现了一种盈利的性质，这也不符合国有土地征收的目的和宗旨。

新的房屋征收补偿第5条规定，房屋征收行政部门将对其行为承担一切法律后果。第26规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门请报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服哦，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

也就是说，被征收人如果对政府的补偿方案（不再是对原条例中拆迁人的补偿方案不服）可以直接提起行政诉讼，而不是先行政裁决。当然，房屋征收部门在补偿方案确定的签约期内，如果达不成协议，可以以职权先行进行补偿。这也是政府的行政征收行为的处置行为。

国有土地使用权征收征收与补偿条例从某种程度上理顺拆迁与被拆迁方的关系，不仅符合法律逻辑，也符合国有土地使用权为国家所有的原理。

二、进步之二：公共利益的界定

公共利益的到底是什么，在原拆迁条例中，也没有做细分，导致实践中酿造了许多拆迁事故。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第9条，依照本条例第8条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

也就是说，先有公共利益的列举式规定，然后再研讨是否符合城乡规划和国民经济发展规划，是两者并重。不是先有符合符合规划，然后再讨论是否符合公共利益，这样避免了某些开发商，包括一些机关单位以符合城市发展的需要和符合城市规划为借口，将拆迁房屋纳入“公共利益的范围”。而且，开发商的拆迁补偿并没有纳入此范围，这可能需要开发商们自己去与被拆迁人协商处理。当然，这协商处理过程中也完全是平等的民事关系。新国有土地房屋征收补偿对公共利益的界定有利于避免实践中经常发生的拆迁事故的升级。

三、进步之三：征收程序公开

第3条，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序公开、结果公开的原则。

第10条，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府。市、县人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期不少于30日。第11条，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收方案不符合本条规定的，县市人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

第12条，市、县人民政府作出决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量多的，应当经政府常务会议讨论决定，

从相关法条表明：房屋征收补偿方案不再是“神秘”的事情，补偿方案有特定的行政部门作出，即房屋征收补偿部门拟定，最终决定为市、县人民政府。这样也可以避免了原来拆迁人和房屋行政部门的利益勾当。最终由县人民政府作出，当然，县人民政府也可能为了房屋征收部门的利益或者是“方便”，会采用一锤定音，因此，为了避免官官相互，条例规定，即使县人民政府作出最终决定前，也要对社会公布征收补偿方案，并征求公众意见。而且县人民政府需进行社会稳定风险评估。这样，具体的补偿方案需要经过多道关口，才能完成，这也有利于一些被蒙住眼睛的被拆迁人。实际上，在原拆迁条例实行过程中，大多数的老百姓并不知道拆迁房的补偿方案，即使不满意补偿方案也只能，由房屋行政部门裁决，这是非常不公平，也不透明。

四、进步之四：补偿到位

第27条，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

第18条，征收个人住宅，被征收人符合保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第19条，对被征收房屋价值的补偿，不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

也就是说，新条例规定，先补偿到位，然后才能搬迁，也就是说，当然这里似乎有点歧义，是补偿合同签订之后，还是补偿款到位后，再搬迁呢？我认为，应当是补偿合同签订之后，被拆迁人才可以搬迁。并且，对于符合保障条件的，优先给予住房。

第23条，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据被征收前的效益，停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。但是对于停产停业的损失补偿还是按照实际损失补偿，怎样补偿，还是结合可预见性规则来补偿停产停业的损失，有待进一步解释。

还有房屋价值补偿不再是被征收房屋同地段的参考，而是结合被征收房屋的类似地产的市场价格。也就是说，被征收房屋不仅含有房屋的价值还有国有土地使用权的价值。

五、进步之五：拆迁的强制执行必须由法院来执行

原拆迁条例是政府也可以进行强制执行，这次修改后，也确实好了不少，比如，第28条，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

第27条，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供热、供水、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

原拆迁条例在实行的过程中，拆迁人就常用暴力，并且采用断电，断水等方式来迫使被拆迁人就范。第31条，对于暴力拆迁或者违反规定断水断电等责任方式予以明确，确实很好好。今后，也会少有出现拆迁伤亡事故的发生。

当然，本条例制定和公布确实好，但是，在实践中，特别是第3条和征收补偿程序，我认为需要进一步细化，比如征收决定，民主决策，程序公开，结果公开，这需要一个具体的细化和解释的工作。并强化相关部门的责任，落实责任惩罚机制，防止政府官员的暗箱操作。而且征收补偿公平，需要进一步明确。也许条例才能起到真正的公平作用。